El Gobierno inició el diálogo con ETA confiado en que se trataba de una negociación para lograr la paz a cambio de solucionar el futuro de los presos. Para prever todos los escenarios posibles, José Luis Rodríguez Zapatero, había encargado a Instituciones Penitenciarias un estudio con un plan preciso de acercamiento y excarcelación de presos de ETA. Era para tenerlo a punto cuando terminara el proceso de verificación del alto el fuego y se iniciaran las conversaciones con la banda terrorista en la mesa técnica