Las "monumentales consecuencias" de la adhesión de Ucrania a la Unión Europea

El Financial Times ha publicado un artículo en el que sostiene que el deseo de adhesión de Kiev ha suscitado profundas dudas sobre la capacidad de la Unión para aceptar nuevos miembros.

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Traducido con DeepL Tanslate

A finales de junio, durante un desayuno en el Hotel Amigo de Bruselas, los dirigentes más poderosos de la UE empezaron a debatir seriamente cómo incorporar a Ucrania al club.

Los Jefes de Gobierno de los 10 países más poblados de la UE, entre ellos Francia, Alemania, Polonia y Rumanía, reflexionaron sobre las múltiples formas en que un paso tan importante podría remodelar drásticamente el bloque.

Según personas informadas de la reunión, las conversaciones informales pusieron de manifiesto el gran número de cuestiones que estaban en juego y la radical adaptación que tendría que hacer la Unión para asumir una ampliación histórica.

Las ruedas se pusieron en marcha. Los líderes presentes acordaron crear un "proceso de flujo de trabajo" para futuras conversaciones y, tras la confabulación, los funcionarios del gobierno nacional iniciaron la dura tarea de coordinar posturas. "Queríamos ver si podíamos crear suficiente apoyo político para seguir adelante", dice una de las personas informadas. "Es un reto tan grande (...). El objetivo era ver los distintos puntos de vista".

La reunión dejó una cosa clara: confirmó que una idea que podría haber parecido descabellada incluso hace 18 meses ahora se está tomando en serio.

La guerra en Ucrania alteró radicalmente el cálculo. Al subrayar brutalmente el peligro de dejar a los Estados en una "zona gris" geopolítica, fuera tanto de Rusia como de las esferas occidentales, la invasión de Moscú provocó un profundo cambio en la política de ampliación de la UE, que pasó de la pasividad a una estrategia proactiva.

En los meses siguientes a febrero de 2022, la UE convirtió a Ucrania, Moldavia y Bosnia y Herzegovina en países candidatos e inició las negociaciones de adhesión con Albania. También se han intensificado los contactos con los otros cuatro candidatos oficiales: Montenegro, Macedonia del Norte, Serbia y Turquía.

Aunque los dirigentes de la UE hablan de que Ucrania está "en vías de adhesión", muchos funcionarios y diplomáticos de los Estados miembros se preguntan en privado si realmente se producirá.

Ucrania no sólo es un país en guerra, sino que sería el quinto miembro del bloque por población antes del conflicto y el más pobre con diferencia, lo que repercutiría en el reparto de sus presupuestos. Pero es también la candidatura de Kiev, más que ninguna otra, la que ha suscitado profundos interrogantes sobre el futuro de todo el proyecto europeo.

"Desde el comienzo de la guerra en Ucrania hemos tenido que cambiar mucho de mentalidad. Ahora vemos la ampliación como algo inevitable, como algo necesario para estabilizar nuestro continente", afirma la persona informada sobre el desayuno de trabajo. "Así que, una vez entendido esto, tenemos que resolver urgentemente cómo vamos a hacer todo esto, y las monumentales consecuencias para nuestra unión en términos financieros y de toma de decisiones".

Puede que la guerra haya cambiado los vientos políticos, pero no ha alterado los retos inmutables en torno a la capacidad de expansión de la UE. En Bruselas, y en todas las capitales de la unión, los funcionarios no sólo se preguntan si Ucrania podrá llevar a cabo la larga lista de reformas necesarias para ingresar en la UE cuando acabe la guerra, sino si el bloque podrá reformarse lo suficiente para absorber a Ucrania, así como a una multitud de posibles nuevos miembros.

El Presidente ucraniano, Volodymyr Zelenskyy, está presionando para que se llegue a un acuerdo que permita iniciar las conversaciones de adhesión en diciembre, por lo que cada vez es más apremiante la idea de la capacidad de la UE para acoger a nuevos Estados miembros, que no puede ignorarse simplemente manteniendo cerrada la puerta de entrada.

"Los líderes de la UE están dispuestos a tomarse en serio estas cuestiones sobre la ampliación: son conscientes de que tiene un coste y también de que la ampliación influirá mucho en el funcionamiento interno de la UE", afirma Luuk van Middelaar, fundador del Instituto de Geopolítica de Bruselas.

El debate, dice van Middelaar, se está planteando en Bruselas como un debate sobre la "capacidad de absorción", que suena como un concepto científico sobre la capacidad de expansión de la UE. "Pero en realidad no lo es", continúa. "Es una noción muy política envuelta en un paño burocrático".

"Un trozo más pequeño del pastel"

El debate sobre cómo la ampliación podría cambiar la UE se ha desarrollado en gran medida en privado, ya que los políticos tratan de evitar avivar el debate público sobre algo potencialmente divisivo que, además, sigue siendo una posibilidad lejana.

Muchos Estados miembros, por ejemplo, se esfuerzan por encontrar soluciones que eviten la revisión de los Tratados generales de la UE, un proceso largo y políticamente tenso que exigiría referendos en muchos Estados y daría pie a campañas euroescépticas.

Pero la decisión de incluir la "capacidad de absorción" en el orden del día de los debates entre los 27 líderes de la UE en Granada en octubre refleja el reconocimiento de que el tema ya no puede mantenerse en secreto.

"Se trata de identificar los problemas que tenemos que resolver antes de que los países se adhieran", dice un diplomático de la UE. "Tenemos que pensar en lo que significa . . ¿cómo garantizar que la unión siga funcionando?".

En esta fase, los debates se centran más en determinar las cuestiones que la ampliación plantearía a la UE que en tomar decisiones políticas. Esto es comprensible, dado lo incierto de las perspectivas de ampliación.

Mientras que la caída del Telón de Acero y el deseo de integrar a los antiguos Estados del Este, como Polonia, en la democracia y el capitalismo occidentales contribuyeron a justificar la gran ronda de adhesiones de 2004, con la entrada de 10 países, esta vez la motivación para aceptar a los candidatos actuales es menos clara.

Esta cuestión de la capacidad de absorción se reduce a dos temas clave. En primer lugar, ¿cómo reformaría la UE su presupuesto ante nuevos miembros que probablemente serían beneficiarios netos de la financiación comunitaria? ¿Cómo responderían los Estados miembros menos ricos a la idea de convertirse en contribuyentes netos?

La segunda pregunta es: ¿qué reformas institucionales serían necesarias para que la UE pudiera garantizar procesos de toma de decisiones fluidas si la unión llegara a tener 35 capitales, frente a las 27 actuales? Si no se revisan los procedimientos, la UE podría verse perjudicada, sobre todo en los ámbitos políticos que requieren unanimidad.

La adhesión de Ucrania afectaría sobre todo a las finanzas de la UE. Como destaca una nota interna del Consejo de la UE vista por el FT, las dos mayores áreas del presupuesto de la UE son la Política Agrícola Común (PAC) y la cohesión, o gasto regional, que en conjunto representan alrededor del 62% del presupuesto de siete años de la UE o alrededor de 370.000 millones de euros cada una.

La adhesión de Ucrania, con una superficie agrícola superior a la de Italia y un sector agrario que emplea al 14% de su población, cambiaría las reglas del juego. Ucrania se convertiría en el mayor beneficiario de los fondos de la PAC, la mayoría de los cuales son pagos directos a los agricultores o ayudas a la renta.

Las consecuencias serían graves: otros agricultores de la Unión tendrían que aceptar pagos mucho más bajos o la UE tendría que acordar un aumento masivo de su presupuesto agrícola.

En Francia, donde el sector agrícola tiene un enorme peso, las consecuencias políticas serían desalentadoras. Lo mismo cabe decir de países que han sido destacados animadores de la adhesión ucraniana. Polonia, por ejemplo, cuyo presidente Andrzej Duda pidió en 2022 que Ucrania se beneficiara de un proceso de adhesión acelerado, prohibió un año después algunas importaciones agrícolas ucranianas. Varsovia tomó medidas después de que un exceso de grano barato provocara protestas vociferantes de sus agricultores, y exigió a la Comisión que ampliara esas restricciones a otros productos este verano.

"Ucrania ni siquiera ha entrado en la UE y ya ha perjudicado al mercado único", señala otro diplomático.

En cuanto a la financiación regional, una nota preparada por el Instituto de Geopolítica de Bruselas para el desayuno de trabajo previo a la cumbre expone lo mucho que está en juego. La mayoría de los actuales candidatos a la adhesión, incluida Ucrania, tienen un PIB per cápita, medido por la paridad del poder adquisitivo, inferior al de Bulgaria, el miembro de la UE con la renta más baja.

"La lógica de la política de cohesión es que los fondos tendrían que reorientarse hacia los nuevos miembros de la unión, en perjuicio de los actuales beneficiarios, a menos que se recaudaran más ingresos de la UE", señala el documento político. Dicho de otro modo: "O el pastel crece, o cada uno se lleva un trozo más pequeño".

Las capitales occidentales están deseando elaborar estudios concretos de impacto financiero a tiempo para la cumbre de octubre, de modo que puedan dejar claro a todos los Estados miembros el impacto tangible en sus presupuestos actuales.

Calcular con exactitud lo que le correspondería a Ucrania es imposible, dadas las incertidumbres sobre la configuración de su economía de posguerra una vez finalizado el conflicto. Pero si se incluyera a Ucrania en el actual presupuesto de cohesión para 2021-27, pasaría a encabezar la lista de beneficiarios, eclipsando la asignación de 77.000 millones de euros de Polonia, calcula Zsolt Darvas, del grupo de reflexión Bruegel.

Otra estimación informal preparada por el Consejo de la UE sugiere que la entrada de Ucrania convertiría a Francia en pagador neto de la PAC, y Polonia pasaría de ser el mayor receptor neto de fondos de la UE a ser un pagador neto global.

"Si estás en un despacho en la cúpula de la Comisión, puedes duplicar el presupuesto de la UE o hacer que todos hagan sacrificios", dice el segundo diplomático, añadiendo que la propia investigación de la UE, si se hiciera pública, sería una lectura sobria y pondría de relieve lo dolorosas que serán las decisiones que se avecinan.

Coaliciones y caos

Según algunos funcionarios de Bruselas, un problema aún mayor que el del dinero es cómo garantizar que la UE pueda seguir funcionando.

Persistir en la toma de decisiones por unanimidad en política exterior o fiscal sería más difícil en una UE ampliada, dada la posibilidad de que un solo Estado pueda ejercer su derecho de veto y bloquear cualquier propuesta que no le guste, un poder utilizado a menudo por Hungría.

Además, a los Estados grandes, acostumbrados a formar minorías de bloqueo en las votaciones -donde las normas de la UE permiten la toma de decisiones por mayoría cualificada-, les resultaría más difícil reunir coaliciones suficientemente grandes de Estados miembros con ideas afines.

La idea de introducir reformas fundamentales en la toma de decisiones de la UE plantea la cuestión de si sería necesario modificar el Tratado para dar cabida a un mayor número de miembros. Pero los diplomáticos perciben poco apoyo a la reforma del Tratado en la mayoría de las capitales, por temor a que se abra la caja de Pandora de demandas adicionales.

"En la mayoría de los Estados miembros no hay ningún interés en reformar el Tratado. Y, de hecho, se pueden conseguir muchas cosas sin necesidad de modificar el Tratado", afirma van Middelaar.

El Instituto Geopolítico de Bruselas sostiene que el Tratado de la UE ya ofrece vías para introducir cambios significativos en la gobernanza. Por ejemplo, no sería necesario modificar nada para reducir el número de comisarios de uno por Estado miembro a dos tercios. La llamada cláusula pasarela permite eludir el veto en algunos casos.

Francia adopta una visión amplia de los cambios que serían necesarios, argumentando que la UE cometió un error al no racionalizar sus procedimientos cuando absorbió a 10 nuevos miembros. Laurence Boone, Ministra de Asuntos Europeos, afirma que París desea un amplio debate sobre las posibles opciones. "Estamos en modo abierto", añade.

Según Boone, que insiste en que Francia está comprometida con la ampliación de la UE y no intenta retrasar el proceso, éste podría incluir nuevas formas de ampliación, como un proceso escalonado en el que los nuevos miembros reciban ciertos privilegios antes que otros. Pero junto a cualquier decisión de la UE en diciembre de iniciar las negociaciones de adhesión con Ucrania y otros candidatos, París quiere que la unión también se comprometa a la reforma.

Esto incluye reavivar una antigua visión francesa de la "geometría variable", la idea de que los distintos grupos de Estados miembros de la UE deben integrarse más estrechamente en distintas políticas, evitando al mismo tiempo una Europa de dos niveles. "Si algunos países no quieren exactamente lo mismo, ¿cómo lo afrontamos?", se pregunta Boone. En su opinión, el proceso de diferenciación debe ser "muy gradual y progresivo".

El argumento de Boone deja entrever la inquietud de los Estados miembros ante la ampliación de la UE.

Implicaciones sociales

Para la UE, la adhesión de Polonia y Hungría, que siguen enfrentadas a la Comisión por el cumplimiento de las normas jurídicas, ha sido una experiencia traumática.

Como observa un diplomático de la UE, algunas capitales actuales insistirán en que los nuevos Estados miembros cuenten con salvaguardias muy sólidas para proteger el Estado de Derecho y la independencia judicial. El diplomático advierte que también será necesario reforzar la aplicación de las normas del mercado único.

Otros interrogantes giran en torno a los plazos en los que los actuales Estados miembros aceptarían abrirse a la libertad de circulación de los nuevos miembros. Y, por supuesto, están las implicaciones para la seguridad de absorber a un país como Ucrania, en conflicto con Rusia, y a los países balcánicos, que siguen siendo focos de tensión étnica.

"Vimos tal retroceso en Polonia y Hungría. Y esto significa que ahora estamos aplicando leyes mucho más estrictas para los países en vías de adhesión en lo que se refiere al Estado de Derecho, los controles y equilibrios, el sistema, la independencia del poder judicial, las medidas anticorrupción y los medios de comunicación", dice Vera Jourova, Comisaria de Valores de la UE, y añade que las conversaciones de adhesión son mucho más exigentes que antes.

Por ahora, incluso mientras la UE empieza a trabajar en lo que podría ser necesario para hacerlo realidad, la adhesión de Ucrania sigue siendo hipotética. Durante su visita a Kiev en mayo, la Presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, admitió que "algunos pueden pensar que es imposible, improbable o demasiado lejano hablar de una Ucrania libre y pacífica en la Unión Europea". Pero, añadió, "Europa consiste en hacer posible lo imposible".

Algunos diplomáticos no comparten su optimismo y dudan de que llegue a hacerse realidad. En privado, se refieren a la perspectiva como un "si", no un "cuándo".

Aun así, los funcionarios de la UE insisten en la rapidez con que Ucrania avanza bajo la presidencia de Zelenskyy, lo que significa que muchos ven cada vez más probable que reciba luz verde para las conversaciones de adhesión antes de fin de año. "Están haciendo un trabajo extraordinario en tiempos de guerra", afirma un tercer diplomático de la UE. "Habrá muchísimo trabajo interno para garantizar que tenemos nuestra propia casa en orden".

La realidad, subrayan algunos funcionarios, es que la adhesión será probablemente un proceso prolongado, en el que se concederá a los candidatos una integración sectorial progresiva a lo largo del tiempo, facilitándoles suavemente el camino hacia la adhesión.

El destino está claro. Ahora ha empezado el trabajo para determinar la ruta. "Sé que parece una montaña enorme", dice Boone, "pero estamos intentando tomar la cara sur con buenos botas en vez de la cara norte con chanclas".